提高提委會代表性之困局與選擇 信報 2014年6月17日

提高提委會代表性之困局與選擇

目前有關政制發展路向意見嚴重分歧,甚至各走極端,佔中運動選擇的三個政改方案均包含公民提名元素,中央政府卻多次表明任何繞過或架空提委會的方案(例如公民提名)均不符合《基本法》。如果各方堅持己見,不尋求妥協,政改勢必拉倒,這將嚴重影響特區的管治,以及社會和經濟的發展。

《基本法》規定特區政府「須組成一個有廣泛代表性的提名委員會」,如果提委會缺乏廣泛代表性,其提名則難獲社會認受,就算行政長官由普選產生,仍不會得到市民由衷支持,政府施政仍將舉步維艱。

筆者為「G-13方案」(媒體稱為「十三學者方案」,請參看http://2017cenom.blogspot.hk/)其中一位倡議人,G-13方案是走溫和路線的中間方案,重點是提高提委會的代表性。本文將分析提高提委會代表性的困難和不同選擇。身為倡議人,筆者難免對G-13方案有偏愛,對其他方案未必有足夠認識。筆者大膽在此拋磚引玉,希望各方不吝賜教。

《基本法》規定提委會可參照過往選委會的方式組成。選委會以四大功能界別為基礎,是功能代表制而非地域代表制。選委會1200個委員中,只有少數成員由地域選舉產生(包括立法會直選議員及117名由區議會選舉的代表),其餘1000多個成員,由不足25萬界別投票人選出(其中包括約16000 張公司票和團體票)。論者往往把功能團體選舉貶為「小圈子選舉」,其實功能代表制的精神是提委會構成應反映香港特區多種社會功能(例如工商、金融、航運、貿易、各種專業和社會服務)的比例,而非按地域代表制的標準,以人口的多寡決定議席的數目。論者如果應用地域代表制「數人頭」的邏輯來評價功能代表制,是牛頭不答馬嘴。

不過,就是應用功能代表制的標準,現行的安排也有不少問題。以香港的金融業和漁農業為例,金融業的產值約為漁農業的三百倍,就業人數約為漁農業的五十倍,可是在選委會內,金融業只有54席(包括金融界、金融服務界及保險界),而漁農界卻有60席。

提名特首屬全港事務
選委會的安排雖然有不少問題,卻礙於既得利益而難以改革。從上屆2007年特首選舉至今屆2012 年的特首選舉,選委會的人數由800人增至1200人,增加人數的目的是增強代表性,但四大界別38個分組的組成均無改變,只是按比例增加每個界別及分組(包括漁農界)的委員數目。每個界別及組別均要維護其既得利益,保持38分組每一組委員數目的比例。

香港較激進的政改方案(學界方案或人民力量方案)均倡議取消四大界別,以區域代表制全面取代功能代表制,使用地域直選的代表(立法會議員或區議員)組成提委會。不過,取消四大界別,政治上並不現實,不能通過政改五部曲;何況經驗說明,地域代表制有不少缺點,容易導致以狹隘地區利益為中心的政治生態,不利於有效率的良好管治。

以區議會選舉為例,區議會代表地區利益而非全港利益,區議會的取態,往往是「別設在我的後院」,無論是設置特殊學校、中途宿舍,乃至巴士路線重組,都因區議會反對而寸步難行;覓地建屋是政府施政重中之重,同因區議會反對而受阻。從擴建堆填區一事可見,地區直選的立法局議員同樣會因為地區利益而忽略長遠發展需要。

民主政體中,區域代表制不可或缺。提名特首候選人是全港性而非區域性的事務,也關乎社會各界利益,功能代表制應有重要的角色;G-13 方案的核心是通過一個嶄新的功能代表制度,以補充區域代表制之不足,增強特首候選人的認受性,從而解決香港管治的困局。

綜合社會各界提出的政改方案,在維持四大界別的前提下,提高提委會代表性的途徑共有四種:

一、把公司票和團體票改為個人票;

二、增設新功能組別,如婦女、青年、中小企業及少數族裔等;

三、從地區直選增加提委,例如吸納所有直選區議員成為提委,或進行新的選舉,由廣大選民選出若干提委;

四、G-13 方案,即保留原有1200 名提委的安排,並增選最多1200名提委,即每一界別增選300人,增選提委由四大界別提名,由全港選民投票確認(候選人須獲2500票方能當選),以發揮功能代表制的精神,同時通過普選獲得公眾認受,方案可免除小圈子選舉為人詬病之處,並與區域代表制相輔相成,有利長遠管治。

上述四種提高提委會代表性的途徑,第一種(把公司或團體票改為個人票)為各界廣泛認同。本文集中討論其他三種途徑。

不少建制派的方案均倡議增設新功能組別,如婦女、青年、中小企和少數族裔等。它們的出發點是照顧過去受到忽視的社群,用意良好,但卻令四個界別的組成更為複雜,令有既得利益的組別進一步增加,不利於日後改革。社會和經濟不斷變化,舊有行業衰落,新行業出現,如果舊的組別礙於既得利益而難以取消,增加新組別會令提委不斷擴大。要適應社會經濟的發展,需要新的思路,例如G-13方案(詳情見下文)。

湯家驊方案和陳弘毅方案均主張吸納所有直選產生的區議員進入提委(提委會人數因而增加300 多人),毋須另行組織選舉,這是增加提委代表性的簡易途徑;但區議員進入提委會,將進一步強化以狹隘地區利益為中心的政治生態,並非解決香港管治困局的最佳選擇。

選舉區議員的目的是管理地方事務而非選擇特首候選人,是以2020 方案便建議另行組織區域選舉選出317名提委。其實,提委應由全港性選舉而非區域性選舉產生(特首處理全港性事務而非區域性事務)。可是2020方案增選提委的數目數以百計,如果從全港性選舉以票高者得的方式產生317名提委,頭幾名入選者得票會很高,其後的入選者的得票相對極低,至第300 名以後的入選者甚至只有數十票也可當選。2020 方案是以採用小區域的選舉而非全港性的選舉,受制於狹隘的地區政治,容易選出代表地區利益的候選人,無助解決香港的管治困局。 

G-13方案三項特色

G-13 方案倡議增選最多1200 名提委,即每一個界別增選300人。參選者須得到某一界別三百分之一界別投票人推薦(例如第一界別有26828界別投票人,參選者須得到其中89人推薦),方能在該界別出選,並須獲得全港選民2500票才能當選。 在G-13 方案中,參選者須在四大界別其中一個界別有足夠聯繫方能出選,保留功能代表制的精神。同時,參選者須在全港選舉獲得2500票,才能當選,這可免除小圈子選舉為人詬病之處,也可避免狹隘的地區政治。

G-13 方案的彈性和代表性均遠勝原有四大界別38 組的安排。新增提委只分四大界別而不分組,超越組別的限制。隨着社會經濟轉變,舊行業衰落,僱員相應減少,新興行業的僱員卻會增加;在全港的選舉中,舊行業代表的得票會減少,新興行業代表的得票會增加。在G-13 方案中,新增提委的構成會自動反映經濟結構的變化,毋須設立新的組別,亦毋須廢除舊組別。綜合有三大特色:

 一、新增提委保留功能代表制精神,同時獲得普選認受,這個嶄新的功能代表制容許功能組別發揮作用,同時避免狹隘的地方政治; 

二、新增提委由全港性選舉而非區域性選舉產生,避免狹隘的地區政治;

三、選舉並非票高者得,而是要達到一個公眾認受的標準(2500票)。

以上三個特色均可鼓勵有一定知名度的專業人士或業界從業員就算沒有政黨支持,仍可出選。有一定認受性的團體,如文化、體育、宗教團體,亦可支持其代表參選。在所有從地區直選增加提委的方案中,增選的提委均屬於第四界別(政界)。在G-13方案中,增選的提委來自不同界別,符合均衡參與的精神。

G-13 方案的核心是通過普選新增提委以擴大及提高現有功能代表制的委員的代表性,與區域代表制相輔相成,增強特首候選人的認受性,從而解決香港管治的困局。

作者為香港中文大學經濟系教授
宋恩榮

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