如何克服粤港澳大湾区内部阻力 全國港澳研究會 2017年4月14日

如何克服粤港澳大湾区内部阻力

中港矛盾恶化,两地融合闹得沸沸扬扬。政治问题终须政治解决,要修补撕裂少不免要一场大和解。粤港澳大湾区被载入国务院《政府工作报告》,港澳珠三角城市群将会协同发展,发挥地缘优势,与旧金山湾区、纽约湾区,东京湾区等世界级湾区经济看齐。

香港多项大型跨境基建将于近年落成,硬件充足亦需软件配合。面对深层次矛盾,本文不从政治角度出发,希望用社会经济方式,克服香港的内部阻力,使香港立足于国际竞争的舞台。

旧金山湾区是高科技创新的先锋,纽约湾区是全球金融业的中心,东京湾区是先进制造业的基地。湾区经济既有共同特征也有共同问题,在成为国家经济核心的同时,高度集中的经济活动吸引国内外投资,推高地价和生活成本。香港拥有自由开放的市场,凭其现代服务业枢纽的地位,未来在粤港澳大湾区内不可能在聚集效应中独善其身,脱离整体经济趋势。

香港地价高企众所周知,不过其他湾区城市的楼市问题亦不容小觑。美国顾问公司Demographia在2016年第三季度的《全球楼价负担能力调查》中,香港连续7年被评为全球第一难,旧金山第九,纽约第二十一,东京第三十六。频繁的经济活动也拉高日常消费水平,跟据经济学人智库2017年度的《全球生活成本调查》,香港的生活开支排名全球第二高,东京第四,纽约第九,旧金山第三十二。

深度融合考验承受能力

港澳服务业发达,不管是港澳特区为了抢先开发内地市场,抑或是广东省希望带动珠三角产业转型,服务业融合将会是互惠互利的合作焦点。有异于商品贸易,放宽出入口管制、通关便利化对服务业融合并非最重要,跨境服务贸易要高度自由化必须加强人员流动。紧密的人员交流却会令生活环境更为挤迫。运输署资料显示,香港每天过境旅客已由2003年的35万人次倍升至2016年的81万人次;在口岸处理、交通载客、住宿接待,旅游设施等方面都考验着城市的负荷能力。

受惠于跨国公司、中资机构、民营企业陆续设立亚太总部或地区办事处,香港已具区域CBD的雏形。发展总部经济的过程把市场销售、研发设计,财资服务等高增值环节保留在本地,加工制造则向外地迁移。一方面替香港累积资金、人才和技术,另一方面导致企业互相竞价,结果就是商业成本愈来愈高。按差饷物业估价署的数据,现时写字楼和零售铺位的租金增幅均比2003年高出3倍。

与其他城市或州份之间的合作不同,广东省与港澳特区有着截然不同的政治、社会和法律制度,衔接过程将会比其他湾区城市群产生更大阻力。总结不同国家经验,相对独立的政体一般更抗拒区域融合,因为社会内部与外来政体的摩擦,令自治权须要妥协,也会因为面临更多专业人才与低技术劳工的竞争,令就业机会受到挑战;亦会因为商家财团与受薪阶层的矛盾,令发展成果分配不均。

2013年,新加坡有一场被称为立国以来最大规模的反政府示威,背后原因便是抗议政府增加移民数目。移民问题是社会经济问题,如果政府不能疏导人口政策带来的负面影响,民间怨气只能用政治方式去表达。不少随着中港融合而衍生的现象,例如双非婴、水货客、自由行,也从社会经济层面演变成政治议题。

城市扩容应付地价高企
香港要容纳粤港澳大湾区带来的经济利益,适度扩容是纾缓挤迫问题的办法。然而,高铁、港珠澳大桥和莲塘口岸将于近年落成,机场「三跑」自去年起动工,皇岗口岸也于明年由深圳重建,相信短期内香港对跨境设施的需求已大大减少。与此同时,建筑工人短缺及老化问题严峻;建造业议会估计,香港中短期将欠缺10000至15000名熟练技术工人,现时注册工人平均年龄亦达46岁,香港再兴建大型基建工程的条件也更加困难。

因此,城市扩容的重点不在于开拓空间,而是要充分利用相继投入服务的基建项目,为经济活动分流,突破发展瓶颈。以争取在今年年底完工的港珠澳大桥为例,大桥出口邻近机场运输及陆路交通,专注物流业务,有助连接珠江东西两岸的客货流量。联同亚洲国际博览馆和机场岛北商业区,桥头经济有望发展成集会展、商务与物流于一身的北大屿山走廊。

老大难的房屋问题因湾区经济而加剧,只有增建公营房屋才能满足殷切的住屋需求。舆论经常利用新加坡的组屋和香港的资助房屋作比较,指出香港居住在公营房屋的人口只有45%,远远不及超过80%的新加坡。虽然新港两地政策方针有结构性差异,难以直接比较,但无可否认的是新加坡政府投放了更多资源去安置新增人口,所以在输入劳动力时,可以制定更进取的措施。

为了应付屡创新高的楼价,自置居所的步伐需要加快,让更多市民成为业主,享受高地价带来的资产增值。除了新增住宅单位外,局方还可以考虑扩大公营房屋私有化的规模,减轻物业涨价对潜在买家的压力。具体方案有不同选择,现时比较多人讨论把补地价锁定为入住时的水平,以及容许住户把未补地价的单位出租。

整合治理机制创造宜居环境

有些港人为了靠近工作地点、照顾亲人、改善居住空间、回乡养老,或种种个人原因而搬往广东省和澳门居住。粤港澳拥有独立的公共服务系统,离开原居地就等于失去医疗、教育和社会保障等福利。部分新移民不适应香港生活,所以为单程证人士设计的返回机制已于去年试行。日前,深圳又宣布容许港澳学生入读深圳学校,协助单非、双非及其他跨境学童回流。由此观之,三地政府有需要整合一套互通的社会治理制度,创造宜居环境,让愿意离港居住的市民有多一个选择。

一般而言,公共服务机构较难迁移到其他城市运作,不过部分公共服务采取「钱随人走」的模式,率先打破地域限制。粤港澳政府可以设立登记制度,方便市民在非原居地享用公共福利,使用互相认可的服务机构。社会福利署的「养老计划」和「广东计划」,已经接受搬迁至内地居住的长者领取综援及高龄津贴。未来更可以推行先导计划,选定一些诊所和学校向有关部门注册,欢迎港人使用医疗券和学券。

政府与民间需要双管齐下,深化合作,在社会经济问题发酵成政治问题前及早处理。目前,粤港及粤澳合作各有联席会议制度,港澳合作也设有高层会议制度,不过以上机制甚少触及粤港澳地区的共同议题,基本上都是独立运作,粤港和港澳会议便是分别由政务司司长和财政司司长主持。长远要巩固三地政府的合作模式,应考虑建立统一的区域治理协调机制,让粤港澳政府高层定期会面,统筹整项发展规划,解决合作过程中可能面临的难题。

政府提出的合作项目涉及公帑,尤其敏感,让公民社会在经贸合作和文化交流等范畴积极参与,会比政府主导承受较少政治压力。去年政府推出「一带一路」奖学金,争议不断,一直未获立法会拨款。其实有些商会、半官方机构和民间团体也会资助类似的学生交流、暑期实习和奖励计划,反对声音少之又少。借助公民社会的力量,可以更顺利地联系邻近城市,促进友好往来。

区域融合是机遇也是挑战,资金和人流汇聚需要城市扩容和制度整合去承载。全球经济格局趋向区域化,湾区城市群竞争成为地缘经贸中心。环球局势风高浪急,我们要纠缠于政治争拗中蹉砣岁月,还是要寻求最大公约数,共同创造社会经济价值?香港若要在国际舞台上保存核心优势,不能故步自封,倒要向涛头立,克服内部阻力,构筑粤港澳大湾区,抢占区域发展的战略位置。

潘学智为香港中文大学沪港发展联合研究所研究助理
宋恩荣为香港中文大学经济系客座教授、沪港发展联合研究所副所长

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