高鐵「一地兩檢」 並非不可解決 經濟日報 2015年12月24日

高鐵「一地兩檢」 並非不可解決

高鐵及「一地兩檢」的問題近日引起極大爭議。建制派認為「一地兩檢」早有國際先例,況且香港及內地亦早於深港西部通道實施「一地兩檢」,是以高鐵實施「一地兩檢」並不會破壞一國兩制,更可發揮高鐵效益。況且「兩地兩檢」並不可行,香港別無選擇。

泛民方面,則認為「一地兩檢」會破壞一國兩制,部分論者甚至認為高鐵成本高昂而效益有限,不如叫停高鐵工程,把高鐵九龍站改建商場。爭論雙方各走極端,對解決高鐵和「一地兩檢」的爭議毫無幫助。本文企圖從理性的角度思考高鐵及「一地兩檢」的經濟、法律及政治問題,希望能收窄雙方分歧。

高鐵伸延至歐亞 經濟效益巨


高鐵嚴重超支,其「經濟內部回報率」從原來的6%下調至4%,有經濟學者批評高鐵變成「可做可不做」的雞肋,筆者卻認為高鐵對香港十分重要。「經濟內部回報率」只計算可量化的收入和成本,如車票收入和營運成本,卻沒有計算社會效益,況且高鐵的「經濟內部回報率」是由建造期起50年計算,要估計50年的通脹和乘客人流十分困難。政府進行大型工程,估計「經濟內部回報率」固然是指定動作,可是我們卻毋須迷信這個沒有計算社會成本和效益的指標。

從社會的經濟利益出發,筆者認為高鐵及「一地兩檢」對香港十分重要。中國已建成全球最大和營運時速最高的高鐵網絡,經濟效益舉世公認。最近美國及英國先後與中國簽訂合作協議,興建美國及英國的高鐵。中國高鐵網絡近年向東南亞伸展,已協議通過老撾抵達泰國曼谷,將來更可南下至馬來西亞及新加坡。隨着「一帶一路」的開展,中國與中亞、西亞甚至歐洲的高鐵聯繫也進入議事日程。

除客運外,高鐵在貨運方面也有一定潛力。高鐵貨運優勢與客運相似,主要是運送高增值和需要迅速運送的產品,現在主要是速遞郵件,將來則可發展至新鮮蔬果、海產及容易過期的藥品等。

貨運潛力大 增港物流競爭力

當年香港政府估計高鐵的人流,主要考慮香港與內地城市的客運,並沒有預見高鐵會伸展入東南亞,甚至成為泛歐亞的網絡。港府也沒有預見高鐵在貨運方面的潛力,是以港府可能低估高鐵的效益。香港的貿易包括不少高增值和需要迅速運送的產品,是以空運出口對香港十分重要,其出口價值已遠超海運出口。高鐵貨運同樣可以加強香港物流業的競爭力,前提是西九高鐵站要有處理貨運的能力。

如今世界各地紛紛與中國合作引進中國高鐵技術,並在本國興建高鐵接駁中國高鐵網絡。香港高鐵的隧道已打通,工程已完成大半。此時此刻,香港卻有不少論者否定高鐵的經濟效益,甚至倡議停止工程。在外國人眼中,這些論調恐怕是不可思議。

「一地兩檢」 深港西部通道已推


中國大部分高鐵站都沒有口岸和海關,如果沒有「一地兩檢」,所有乘客要在深圳下車過關。除了以深圳為起點/終點的短途旅客,其他旅客要在深圳轉車。按政府的估計,來往香港和深圳的短途旅客將佔66%,其餘則為長途旅客。從人數來看,長途旅客是少數,短途旅客反正要下車,「兩地兩檢」只會對長途旅客造成不便,是以有論者認為「兩地兩檢」的代價可以接受。可是從高鐵的經濟效益來看,長途旅客可得的效益肯定超過短途旅客。按人均計算,長途旅客通過乘搭高鐵節省的時間遠超短途旅客,前者願意付出的車費也遠超後者。從經濟效益角度出發,「兩地兩檢」的代價甚高。

西九高鐵站至深圳行車只需14分鐘,深圳下車過關轉車卻需要30分鐘或以上,「兩地兩檢」將使高鐵的效益大打折扣,亦增強了深圳作為交通樞紐的地位,反過來則削弱香港作為交通樞紐的地位。按近年發展速度推算,深圳的國民生產總值(GDP)在一、兩年內會超過香港,奈何港人對香港的邊緣化毫無危機感!

「一地兩檢」的法律問題相當複雜。有論者認為,由於國家出入境法律不屬於香港高度自治的範圍,可通過納入基本法附件三應用於香港,即可解決「一地兩檢」的法律問題。不過不少泛民議員卻認為此舉會成為破壞「一國兩制」的「極壞先例」,因為基本法附件三的缺口一開,便可引入其他內地法律,包括國安法。

國安法屬自治 不能納附件三

筆者並非法律專才,對於國家出入境法律,是否不屬於香港高度自治的範圍的爭議,並無既定立場。筆者只想指出,所謂「極壞先例」的論述有兩個問題。首先,這肯定不是先例,因為在回歸以來,已有兩條全國性法律納入基本法附件三(《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》和《中華人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》)。

其次,這是典型的「狼來了」論述。基本法清楚規定「任何列入附件三的法律,限於有關國防、外交和其他按基本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律」,而國安法須按基本法23條,由香港自行立法,肯定屬於香港自治範圍,根本不能納入附件三。其實中央如果真的要把國安法引入香港,辦法多的是,不需要通過「一地兩檢」來打開缺口。如果我們堅持陰謀論,「一地兩檢」自然無法解決,根本毋須討論。

「一地兩檢」需要照顧國家安全及一國兩制下香港的高度自治。保障國家安全,需要內地海關人員在西九高鐵站特定區域執行中國的出入境法例,檢查北上及南下列車。處理北上列車的問題較簡單,處理南下列車的問題則較複雜。

對北上列車進行入境檢查,內地海關人員只須拒絕內地的黑名單上的旅客上車,此舉並不危害香港的高度自治,內地人員亦毋須逮捕該旅客。處理辦法可參考美加的「境外入境模式」,即內地人員執法範圍只限於出入境,及海關檢查,沒有逮捕權利,萬一出現意外,也可交由香港執法人員處理。

處理南下列車進行出境檢查的問題,卻較為複雜。因為一旦內地海關人員發現黑名單上的旅客,便須遣返該旅客,可能需要強制押送。

強制押送旅客回內地,是十分敏感的政治問題,不過從人權的角度而言,「一地兩檢」和「兩地兩檢」其實對旅客的權利沒有實質影響。如果高鐵進行「兩地兩檢」,黑名單上的旅客會在深圳被拒絕出境。如果實行「一地兩檢」,該旅客則會在14分鐘後在西九龍車站被拒絕出境。在西九被拒絕出境之所以敏感,其實是政治的問題,而非實質的人權問題。

維護「一國兩制」,保持香港高度自治,是大部分香港市民的共識。筆者認為,如果「一地兩檢」損害香港高度自治,我們寧願選擇「兩地兩檢」。在維護「一國兩制」的前提下,我們應該積極尋求解決「一地兩檢」的辦法,努力促進香港與中央之間的互信。

記得當年香港西部通道實施「一地兩檢」,需要人大授權香港執法人員在深圳境內的港方口岸實施香港法律,當時便有人大委員質疑,恐怕香港反對派會持「平反六四」或「打倒共產黨」等標語,越過深圳灣大橋的深港分界綫,進入深圳境內示威。只要示威者尚未進入聯檢大樓深圳一方的口岸,中國執法人員便難以處理,中國政府將會十分尷尬。可幸當年大部分中國領導人及人大委員對香港有足夠信任,沒有從陰謀或政治鬥爭的角度處理「一地兩檢」的問題,該授權法才得以通過,西部通道亦在2007年7月順利通車。

矛盾加劇 港經濟邊緣化嚴重

近年香港與內地關係惡化,雙方的猜疑和不信任滋長,不少香港媒體和立法會議員都以陰謀論看待兩地關係,而部分內地官員亦不信任香港,甚至以政治鬥爭手段處理兩地矛盾。如果此情況繼續,恐怕與兩地聯繫有關的問題都難以解決,而香港經濟邊緣化的危機會日益嚴重。

對全國而言,香港經濟沉淪固然不幸,其代價卻非中國不能負擔。對香港而言,經濟停滯卻是十分嚴重的問題,不但會打碎大眾市民的飯碗,更會削弱香港在內地和國際舞台的話語權,而後者正是泛民和本土派最不想見到的結果。

撰文: 宋恩榮 「民主思路」理事、香港中文大學亞太所經濟研究中心主任
機構: 民主思路

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